张宝蓉，马莹 | 台湾地区私立高校退场中的公权力干预及其困境
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台湾地区私立高校退场中的公权力干预
及其困境
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随着高等教育大众化在全球范围内浪潮迭起，私立薄弱院校的转型与退场如影随形。从政府干预的理论视角，透视我国台湾地区私立高校退场中的公权力干预缘由、模式和困境，有助于树立政府主导下的“进出有序、多元治理”的私立高等教育发展观，进而加深人们对后大众化时期公权力部门与私立高等教育关系更迭的认识。
作者简介
张宝蓉，教育部国别和区域研究基地厦门大学港澳台研究中心主任，厦门大学台湾研究院教授、博士生导师。国家社科基金重大项目首席专家，福建省及厦门市高层次A类人才。国台办海峡两岸关系研究中心特约研究员，中国教育学会理事，福建省学习科学学会副会长。主要研究领域为台湾教育与青年、两岸关系等。
马莹，复旦大学高等教育研究所青年副研究员，哲学博士。
摘要：台湾地区公权力部门经过较长时间的摸索和实践，建立起行政调控与法律规制共构的私立高校退场机制。直接干预与间接干预并行的“强干预”职能模式昭示着公权力部门管制私立高等教育的行为边界迈进了一大步。相对规范的退场程序、较为完善的配套措施、公开透明的高校信息披露制度、多元权力制衡的退场运行模式，对于纠正台湾高等教育市场失灵、改善私立高校退场乱象、保障教育公益属性将起到正面作用。如何统一价值理性与工具理性、平衡公益属性与多元利益、协调被动应急与长远规划之间的关系，则是公权力部门需要重点加以解决的问题。
关键词：台湾地区；私立高校退场；公权力干预
20世纪60年代以来，高等教育大众化在全球范围内浪潮迭起，私立高等教育机构异军突起，成为实现高等教育规模扩张的重要承载者。我国台湾地区亦不例外。1972年，台湾私立高校68所，出现第一个峰值。2009年，私立高校增至110所，占当年高校总数的67.07%，达到另一个峰值，并吸纳约70%的青年大学生。狂潮之下暗含危机，因高等教育规模急速扩张所致的教育质量失衡、教育与劳动力市场需求不匹配等问题日益严重。私立高校经费短缺、经营不善等深层痼疾逐渐凸显。台湾私立高校之间、公私立高校之间分化越来越明显，私立薄弱院校增多。少子化更是成为影响私立高校发展的一把“利刃”，直接导致部分私立高校难以为继，一些私立薄弱院校被迫退出院校市场。据最新统计，2004年至2022年间，已有12所私立高校退出历史舞台。私立高校退场问题成为台湾社会最为关切的高等教育议题之一。
综观台湾学术界，对私立高校退场的探讨涉及概念内涵、政策机制、法律法规、权益保障、资产处置等方面，为我们理解台湾私立高校退场现状和趋势提供了重要线索。在实践领域，台湾当局和高校亦采取诸多应对政策和措施，以维护社会整体效益和高等教育秩序，避免台湾私立高等教育发生系统性的运行隐患和生存危机。然而数年来，台湾私立高校退场举步维艰，规范、有序的退场图景尚未到来。台湾各界纷纷将退场成效不彰的根源归咎于台湾教育主管部门，痛斥其治理能力有限、政策工具效果不佳。在台湾私立高校退场过程中，如何定位公权力部门的角色及其行为边界，探寻更加及时有效的公权力干预模式，以回应各利益相关者的权益诉求，逐渐成为台湾社会舆论关注的焦点。那么，台湾私立高校退场为何需要公权力干预？台湾当局究竟采取了哪些干预措施？呈现何种特征？出现哪些困境？又该何去何从？本文尝试从政府干预的理论视角对如上问题作出解答，并就如何建立积极有效的私立高校退场机制提出思考。
一、台湾私立高校退场为何需要公权力干预
台湾私立高校退场为何需要公权力干预？在回答这个问题之前，有必要对一般意义上的政府干预理论及其概念内涵进行界说。政府干预(government intervention)是一个使用极为频繁但内涵指向却差异很大的经济学概念，原义是指政府以适当方式和手段介入市场活动的行为，起源于十六七世纪西欧主要国家盛行的“政府需要干预经济生活”的重商主义学说。18世纪之后，以“反对者”出场的亚当·斯密（Adam Smith）确立了古典经济学说，其主张的“政府只能有限度地、适度地干预经济”成为主流。20世纪30年代的经济大危机，促成了约翰·梅纳德·凯恩斯（John Maynard Keynes）的政府干预理论的正式形成。凯恩斯以有效需求原理及其三大心理规律为核心，全面论述了政府干预的必要性和正当性，成为影响最为深远的政府干预理论建构者之一。现代主流经济学对政府干预理论进行了持续的修正和丰富，并在政府干预的逻辑前提下达成共识——市场失灵，认为政府干预的主要职能在于纠正市场失灵和促进社会公平。20世纪五六十年代之后，该理论拓展至高等教育领域。一些学者结合公共产品理论，阐释了政府干预高等教育的正当性和必要性。政府干预理论随之成为学术界解读大学与政府关系的理论依据之一，并广泛运用于不同国家和地区高等教育治理模式和治理环境的研究中。
台湾私立高校退场中的公权力干预问题本质上是探讨公权力部门在私立高校退场中的角色定位问题。台湾的公权力部门有广义和狭义两种理解：广义而言，台湾地区的立法、行政、司法和监察等主管部门都会对私立高校的退场起影响作用，皆属于公权力部门的范畴。狭义的公权力部门专指制定相关政策措施、负责执行法律法规，以行政方式干预私立高校退场的台湾行政主管部门。台湾“私立学校法”第3条规定：“学校法人在二个以上直辖市、县（市）设立私立学校，或所设为私立专科以上学校，或为私立高级中等学校而其所在地为县（市）者，以‘教育部’为法人主管机关。”可见，依“私立学校法”规定，台湾教育主管部门是与私立高校发生直接联系的具体行政机关。因此，本文中的公权力干预，是指以台湾教育主管部门为行政主体的台湾当局，为维护高等教育稳定发展秩序，保障私立高校公共性和自主性，在一定法律框架内，对私立高校退场全过程实施的一系列介入、限制、禁止或规范、引导、保护等干预措施。
市场失灵的出现是台湾公权力介入私立高校退场的直接动因。台湾私立高校出现的供需失衡、质量下降、经费短缺、经营不善、退场失序等市场失灵现象，已严重危及私立高等教育的发展秩序和社会声誉。具体表现：一是生源危机波及多数私立高校。20世纪90年代中后期至21世纪初期，台湾私立高等教育高歌猛进之时，人口危机也在暗流涌动。根据台湾地区内政主管部门的数据统计，1998年，人口危机拐点出现，育龄妇女生育率跌破1.5。2010年，台湾新生儿总数仅剩166 886人，总生育率更是低至0.895。生源市场随之萎缩，2009年，私立高校缺额率高达24.49%。二是供给与需求的严重失衡，尤其是私立高校出口端，毕业生的教育性失业更加严重。三是退出机制不健全导致退场乱象频发。部分私立薄弱院校为了延迟退场，采取以拖待变的消极应对策略；有些则在毫无对外预警或说明的情况下恶性退场。在退场过程中，行政与立法、官方与高校、校方与师生、董事会与劳工团体之间更是陷入无休止的纷争之中，私立高等教育利益相关者的互动关系发生紊乱和失衡。四是信息不对称导致师生权益受损。由于缺乏适当的信息披露机制，广大师生无法知晓私立高校的真实办学状况，对于陷入生存危机的私立薄弱院校更是缺乏应有了解，信息不对称直接危及广大师生权益。如何通过适当的公权力干预，纠正市场失灵，是台湾当局无法回避的责任。
维护私立高等教育的公共产品属性是公权力干预的深层缘由。私立高等教育本质上是具有正外部性的准公共产品。台湾“私立学校法”第1条规定：“为促进私立学校多元健全发展，提高其公共性及自主性，以鼓励私人兴学，并增加‘国民’就学及公平选择之机会，特制定本法。”此规定开宗明义指出台湾私立高校的公益属性，强调其办学目的是为了给台湾民众提供更多的高等教育供给，满足学生多样化的教育需求和促进教育机会公平。“私立学校法”第2条规定：“各级、各类私立学校之设立，除法律另有规定外，应由学校财团法人申请之。”第9条规定：“自然人、法人为设立私立学校，得依本法规定，申请法人主管机关许可，捐资成立学校法人。”这表明台湾私立高校乃是以财团法人模式构建法人治理制度，法人目的的公益性、财产来源的捐赠性和治理结构的多元化是台湾私立高校的基本底色。为此，台湾当局不但要对私立高校进行市场准入干预、财政资助干预和质量干预，针对退场过程中出现的各种公益性弱化问题，如董事会掏空校产、监察人功能不彰、教职员待遇受损、学生受教权益丧失以及退场后的剩余资产处置等，同样肩负干预责任。
台湾私立高校退场中的公权力干预还源于高等教育治理的现实需求。20世纪80年代中后期以来，全球范围内兴起的新自由主义和新公共管理思潮席卷台湾，促使高等教育显现出“解除管制—民营化—市场化”的三部曲基调，台湾当局在高等教育治理中的角色从“解严”前的高度管制向“解严”后的监督模式转变。强调公权力部门的监督职能、重视评鉴制度和绩效责任、强化财务管理和风险管控、引入市场竞争机制等成为台湾高等教育治理改革的核心价值。在有些学者看来，公权力部门从“直接管制”向“分散化”和“市场化”的转变过程中，其角色功能不是削弱，反而是加强了。台湾学者詹盛如更是直截了当地指出，台湾当局的远程操控甚至出现了“再集权化”的倾向。概言之，基于高等教育治理的现实需求，在攸关私立高等教育何去何从的退场问题上，台湾公权力部门自然不会缺席，也无法缺席。
其他国家和地区的私立高校退场经验为台湾地区提供了域外的借镜。李枭鹰认为，退场是大学的“局部无序”，乃大学进化机制所使然，在全球普遍存在。综观世界不同国家和地区，都曾出现过规模不等的私立高校退场现象。尽管有些国家和地区倾向于采用市场化的自然淘汰机制来治理退场问题，但多数国家和地区会以政府为主导，通过适度干预引导私立薄弱院校进行适时、高效、恰当地转型或退场。其中，日本、韩国、美国和英国的私立高校退场及其政府因应措施最受台湾当局和学界关注。例如，日本建立的以财务指标为核心，私立高校、文部科学省和私立学校振兴共济事业团分工协作的私立高校补助及退场预警机制；韩国实施的高强度结构改革手段，即政府主导下的大学评鉴与经济制裁相挂钩的私立高校退场模式；美国建立的第三方认证机构认可、高等教育信息公开及自由市场运作相结合的私立高校退场机制；英国依赖英格兰高等教育基金委员会等第三方评估机构来调节公共资源配置的模式；等等。这些因应措施，都对台湾私立高校退场的公权力干预产生了不同程度的影响。
二、台湾私立高校退场中的两种公权力干预模式
从21世纪初期台湾当局首度发出高校退场预警，至2022年5月“私立高级中等以上学校退场条例”（下文简称“退场条例”）的颁布实施，台湾私立高校退场机制的建立前后历经二十年。在这一过程中，间接与直接、宏观与微观、行政指令与法律规制共构的公权力干预体系逐渐形成。
（一）间接的公权力干预模式：强化宏观调控与渐进式退场
间接干预模式主要以指导性计划和宏观调控政策为手段，强调从规模调整和专业结构优化推进高校的渐进式退场。2001年，台湾教育主管部门在引导新世纪高等教育发展的文件中首度指出，“台湾高等教育数量发展已渐趋饱和，不宜过度扩充”，认为当局可通过“适度的引导……建立学校淘汰机制”。2003年，该部门发布“大专院校暨研究所进、退场机制”专题报告，表明将通过“减招或停招系所和班级”“强化大学评估”“实施竞争性经费”促进高校局部退场的官方立场。随后，相关政策措施陆续出台，间接的公权力干预模式拉开序幕。
首先，加强总量管制，强化进场干预。为有效控制高等教育规模，台湾教育主管部门采取总量管制的方式，加强对高校招生规模、专业进场和新设高校的干预，顺势引导薄弱专业退场。2001年，“大学校院增设、调整院系所学位学程及招生名额总量发展审查作业要点”和“技专校院增减调整所系科班及招生名额审查原则”颁布，要求所有公私立高校以“维持已有规模”为原则，按照教育主管部门确定的发展规模，规划各校专业类别及招生人数。2005年修正发布的“审查作业要点”，增加了专业退场的规定，要求“无法达到一定教育质量者……限期改善；情节严重者，得要求相关系所减招或停招”。同时，台湾教育主管部门开始从严控制新增私立高校。2000年之前颁布的“鼓励新设私立学校处理要点”“新设私立大学校院系所规划审核原则”等鼓励私立高校进场的政策措施于2003年2月起全部停止实施。
其次，实施专业评鉴，推动局部退场。2005年12月，台湾教育主管部门与157所高校共同出资成立的财团法人高等教育评鉴中心基金会正式启动，负责开展以五年为一个周期的大规模公私立高校系所评鉴活动。2006年至2017年，高等教育评鉴中心基金会共开展两轮评鉴工作。第一轮系所评鉴中，多达79所公私立高校参加。其中，私立高校35所，参与评鉴的系所数为1320个，评鉴结果分为“通过”“待观察”“未通过”三种。按规定，“待观察”的系所不得增加招生名额，且需进行追踪评鉴。“未通过”者，隔年减少招生名额，若再评鉴未通过，则予以停招或停办，即“未通过”者将纳入退场范畴。评鉴结果显示，私立高校参评系所中，“待观察”和“未通过”者分别为198个和33个。2012年至2016年为第二个系所评鉴周期，评鉴结果调整为“通过”“有条件通过”“未通过”“免受评”四类，共有48所公私立高校的1903个系所参与评鉴。其中，私立高校23所。私立高校参评系所中，“有条件通过”和“未通过”者分别为59个和5个。尽管两轮评鉴结果中“未通过者”乃是少数，但该评鉴制度将结果与退场挂钩的做法，已反映出台湾教育主管部门想要借助评估手段推动高校局部退场的迫切意图，可视为专业强制性退场之肇始。
最后，配置竞争资源，引导高校分化。在高等教育规模急剧扩张和财政日益紧缩的双重压力下，台湾教育主管部门将竞争、效率等市场逻辑引进高等教育治理体系，视竞争性经费为优化教育资源配置、提高高校办学效益的“灵丹妙药”，并于2005年、2006年先后推动实施“奖励大学教学卓越计划”“发展国际一流大学及顶尖研究中心计划”（第2期改为“迈向顶尖大学计划”）等竞争性经费计划。在实践过程中，这种借助院校市场竞争手段所实现的资源配置机制，无形中成为台湾教育主管部门间接引导高校分化、加速私立高校退场的另一重要手段。正如台湾学者詹盛如所言，当局正以另一种间接、隐性的方式，借助市场这只隐形的手，支配与引导高等教育机构的行为方向。
以“奖励大学教学卓越计划”为例，该计划于2005年正式启动，至2016年共计12年。台湾学者陈盈宏统计发现，获得补助最多的私立普通高校为逢甲大学、东吴大学、中国医药大学，佛光大学、文化大学、实践大学和南华大学获得的补助较少，而真理大学、开南大学、明道大学、康宁大学、长荣大学、台湾首府大学、兴国管理学院、稻江科技暨管理学院等则未曾获得补助。这些没有获得补助或补助少的私立高校不但在财政经费投入上处于明显劣势，生源数量和质量也受到直接影响，台湾高等教育强者越强、弱者越弱的优胜劣汰现象随之出现。
（二）直接的公权力干预模式：建立退场机制与扩张教育管制权
出台专门性的行政指令和法律法规，以规制手段启动退场机制，是台湾公权力部门进行直接干预的体现。2013 年，针对私立高校转型与退场的行政指令——“辅导私立大专院校改善及停办实施原则”（下文简称“实施原则”）颁布，成为直接的行政依据。2022年，“退场条例”获得立法部门“三读”通过，私立高校退场进入到专门法规范的时代。由退场方式、标准、实施程序、权益保障、配套措施和专责单位等组成的私立高校退场机制日臻完备。
首先，明确退场标准，规范退场程序。依“实施原则”和“退场条例”等相关规定，台湾私立高校的退场有主动退场和勒令退场两种类型。其中，勒令退场包括退场预警、专案辅导、停招停办、解散清算等环节。当私立高校出现财务状况恶化、师资质量不达标、学生受教权审核不通过等问题，且达到当局认定标准，将被列为预警学校。当预警学校的财务状况、师资质量、教师薪酬支付、师生权益保障等持续恶化，或出现违法办学、严重损害师生权益等情况，经台湾教育主管部门提请“私立高级中等以上学校退场审议委员会”审议，将被列为专案辅导学校。一旦被列为专案辅导学校，意味着私立高校驶上了“退场的快车道”。
依“退场条例”规定，专案辅导学校除了要及时向社会公开校务信息外，还将受到一系列办学限制：一是停止发放教育主管部门的奖补助款；二是限制实施远程教学、推广教育和回流教育；三是限制单独招生和招收外籍学生；四是限制设立境外专班；五是限制设置领取薪酬的专任董事长、董事及监察。此外，专案辅导学校一百万元新台币以上的采购或融资项目还需经台湾教育主管部门审批。台湾教育主管部门成立的“学校改善辅导专案小组”，将进驻专案辅导学校，协助其整顿改善或改制转型。改善期内，还会加派专任的教职员、学生和专家学者担任公益董事和监察人，以保障师生权益。专案辅导学校的改善周期为两年，如果情况得到改善可继续办学，否则将停招停办。从多数专案辅导学校的办学遭遇看，停招停办最为常见。被教育主管部门勒令停招停办的专案辅导学校，在正式停止招生之后，原有董事会解散，教育主管部门全权接管学校，并重组董事会。私立高校停办期满（停办后两个月内）且无法恢复办学者，或整顿改善不佳、擅自停办者，教育主管部门可要求其解散，同时启动学校法人解散及清算程序。重组董事会的全体董事为清算人。
其次，建立公开透明的高校信息披露制度，消除信息不对称影响。2015年，台湾教育主管部门搭建了“大专校院校务资讯公开平台”，每年年底定期向社会公众发布所有高校的教学、学务及财务信息，让社会各界及时掌握高校办学实况。教学方面的信息包括各校在校生数、毕业生数、注册率、生师比、专任教师数、境外生数、藏书量、对外交流情况等；学务方面的信息包括学杂费收费标准、奖助学金、修退学人数、学生宿舍床位数、校舍及校地面积等；财务方面的信息则包括各校学杂费收入占总收入比率、负债占资产比率、流动资产占流动负债比率、私校举债指数等。其中，在校生数和注册率是两个备受关注的指标，通常被视为一所高校是否面临退场风险的重要依据，也是每年考生填报志愿的重要参考指标。但凡一所私立高校的在校生数低于3000人，且注册率低于60%，就容易被纳入潜在退场高校的名单。当前，该平台也是台湾教育主管部门提前预判私立高校是否出现生存危机的主要信息来源。
最后，专责单位与业务部门分工协作，共同协助私立高校退场。2016年台湾教育主管部门设立旨在推动高等教育创新与转型的“高等教育创新转型计划办公室”，现已更名为“私立大专校院转型退场专案辅导办公室”，专门负责协调、监督、办理私立学校的退场问题。所有专案辅导学校的业务都由该办公室负责处理。私立高校停办、解散和清算阶段，则分别由高教司的大学经营与发展科、技术及职业教育司的学校经营科接管相关退场事宜。
三、台湾私立高校退场中的公权力干预特征与困境
在公权力的强力干预下，台湾私立高校退场机制逐渐走向制度化和规范化，各方权力共同作用于私立高校退场的多元权力制衡体系形成，其核心目的在于保障教育公益属性，遏制利益相关者的不当逐利行为。如何统一价值理性与工具理性、平衡公益属性与多元利益、协调被动应急与长远规划之间的关系，则是公权力部门需要重点加以解决的问题。
（一）台湾私立高校退场中的公权力干预特征
首先，台湾公权力部门的两种角色相互混杂和交织，促使台湾私立高校退场不断走向制度化和规范化。综上可见，21世纪初期，台湾私立高校退场危机初露端倪之时，教育主管部门就以“宏观调控者”身份参与其中，利用优胜劣汰的市场竞争机制和“有进有退”的动态调整机制，促进私立高校渐进式退场，借此实现高等教育结构优化。随着私立高校退场危机的蔓延，教育主管部门开始以“直接管制者”的身份出场，一股来自法律规制的力量越来越明显地影响着私立薄弱院校的办学行为和发展走向。私立薄弱院校退场前预警、退场中辅导、退场后清算的规范机制的确立，昭示着公权力部门管制私立高等教育的行为边界迈进了一大步，专案辅导学校的运作方式更是彰显出公权力部门对私立高校退场的强力主导和干预。毋庸置疑，以法律规制手段启动的退场机制使得教育主管部门、私立高校自身以及各利益相关者的行为有章可循、有规可依。
与此同时，教育主管部门的“宏观调控者”身份仍在发挥重要作用。以当前实施的“高等教育深耕计划”为例，年度经费补助额度主要根据各高校的办学绩效、科研实力和学生人数而定，最终结果是强者得到的经费愈多、弱者得到的经费愈少，说明该计划依然充满导向性和竞争性，通过经费投入间接影响高校的分化和兴衰仍然是公权力部门宏观调控的重要方式。
其次，坚守教育公益底线，遏制不当逐利行为，是台湾公权力干预的行为边界。台湾公权力部门设立私立高校退场风险预警机制的目的，就是提前介入，及时防范或缓解退场负面效应的发生，将教职员工、学生和办学者权益受损风险降至最低。对于濒临退场的专案辅导学校之师生权益有更明确规定。“退场条例”第17条规定，专案辅导学校应依据规定发给教职员工资遣费、退休金和离休金。第19条规定，教育主管部门应协助学生转学，并提供一定额度的转学补助金或助学金。此外，台湾当局还设置了50亿元新台币的专项退场基金，用于协助专案辅导学校支付学生安置，教职员工资遣，学校法人解散清算，管理、总务及其他有关费用，以缓解专案辅导学校资金不足问题，维持专案辅导学校重组董事会后的正常运转。
为规避利益相关者在退场中可能出现的不当逐利行为，如校产不当购置、出租或变卖等，“退场条例”也有相应的规范和约束。“退场条例”第7条规定：“专案辅导学校办理价值新台币一百万元以上之工程、财务与劳务采购、融资、动产与其他权利之处分及设定负担，应报学校主管机关同意。”对于剩余财产，第21条和第23条规定，学校法人董事会决议解散清算后的剩余财产全部充公，即归属地方政府，或捐赠给退场基金、台湾当局或公立学校，不能用于个人分配或补偿办学者。如上一系列举措充分体现出台湾公权力部门对公共利益和师生权益的高度重视。
最后，以行政权力为主导，多方权力共构的多元权力制衡体系逐渐形成。一方面，行政、立法、司法和监察等公权力主体相互制衡，共同作用于私立高校退场。2022年之前，台湾私立高校退场深受以教育主管部门为核心的行政权力主导，不管是私立高校整体退场或局部退场，还是更为细化、与师生权益更加密切的事项，如学生安置、教职员工转职、退休、补助金发放等，皆是依据教育主管部门颁布的相关政策法令执行。但是，这并不表明立法、司法和监察等权力被边缘化或弱化，这些权力部门亦发挥其职能权限影响私立高校退场进程。2008年，“私立学校法”增列高校变更、合并、解散和清算等法律条文，标志着立法权力正式介入私立高校退场中。2017年至2022年，“退场条例”在台湾立法部门引发的多次朝野争议，则是立法权力不断扩大的具体体现。在退场过程中，台湾监察机构亦针对教育主管部门介入、接管和处理私立高校退场的问题多次开展专项调查，先后提出“教育部介入、接管或处理私立学校董事会相关问题项目调查研究”“公立大学整并及私立大专校院退场有关法规、制度及配套措施及权责机关之监督、执行”等调研报告，督促教育主管部门尽快建立退场机制、有效提升执行能力。对于教育主管部门可能出现的滥用权力等问题，台湾司法主管部门则会启动司法程序，依法处理。另一方面，由学校法人、教师、学生、专家、学者、社会公证人士等组成的私立高级中等以上学校退场审议委员会也在一定程度上保障了学校法人和基层教师等的参与权和决策权，有助于防止行政权力一方独大现象的出现。
（二）台湾私立高校退场中的公权力干预困境
如何实现价值理性与工具理性的统一，是台湾公权力干预面临的困境之一。台湾公权力部门对私立高校退场进行干预的价值理性，不但体现在“保障人的基本受教育权”上，也表现在促进公私立高校公平竞争和引导私立高校创新转型发展等方面，但在实践过程中却陷入价值理性式微、工具主义至上的窘境。一方面，公私立高校公平竞争几无可能。与以私立高校为主的普及化高等教育结构相悖的是，台湾社会始终弥漫着浓厚的公立精英高等教育情结。多年来，这种精英主义导致所有类型高校一味“配合”排名和卓越，强调研究产出，高校同质化现象越来越严重，弱化了私立高校尤其是私立技职院校在市场上的吸引力，公私立高校不公平竞争格局已经形成。当退场浪潮袭来时，台湾当局采取的“公立高校合并、私立高校退场为主”的制度设计，加剧了公私立高校的不公平竞争。对家长和学生而言，先公立后私立、先综合后技职、先城市后偏乡、先大校后小校的就学观念不断强化，私立高校被置于更加被动的处境。另一方面，形成不利私立高校发展的倒逼机制。台湾当局综合运用规制手段、行政权威、质量工具、退场诱因和信息公开等规范私立高校退场的做法，已形成影响台湾私立高校决策行为的倒逼机制。这种倒逼机制在促使私立高校强化特色、提升质量的同时，也会迫使部分私立高校采取变相注资、土地置换等变通策略规避退场，不利私立高校的创新转型发展。
如何平衡公益属性与多元利益的关系，是需要着重解决的难题。台湾私立高校虽然属于公益性事业，但作为一个利益相关者组织，其退场过程必须充分考虑多元利益相关者的权益，妥善协调不同利益相关者的关系，否则可能出现“非合作博弈或对抗性行为”，最终导致私立高校无法顺利退出，甚至可能引发社会问题。台湾私立高校退场涉及的利益相关者主要有：一是出资者，包括官方、捐赠人、校友、工商界、银行、宗教机构以及各种资助项目等；二是学校行政主管，包括董事会、董事长、董事、监察人、校长以及其他高级行政管理人员；三是教师和学生；四是隐性利益相关者，如政党、地方派系、地方县市长、各级民意代表等；五是部分利益相关者，如社会人士、媒体、社区或与校企合作单位等。前三种类型属于核心利益相关者。从当前的退场补偿来看，创办人、董事会、董事长、董事及部分隐性利益相关者的权益将随着学校的退场而丧失，因此出现非合作博弈或对抗性行为的概率最大。基于鼓励社会力量办学的角度，如何保障出资者的相关合法权益，公权力部门必须加以考虑。此外，教师和学生权益保障方面，“退场条例”虽然有明文规定，但师生的具体补助标准为何，又该如何协助教师转岗或为其开发新的就业岗位，显然缺乏实质性援助措施。
如何协调被动应急与长远规划的关系，则是更根本性的问题。当前的私立高校退场机制被多数台湾民众视为“亡羊补牢”之举，认为这是公权力部门对高等教育系统被动滞后、仓促应急的回应，无法从根本上扭转私立高等教育发展困局。其根本原因在于，台湾公权力部门对高等教育整体发展长期缺乏合理规划和引导，对私立高等教育的监督和治理也不到位，导致错失建构私立高校退场机制的良机。由此可见，早在台湾高等教育开始扩张的黄金阶段，公权力部门就应当未雨绸缪，构建起配套的转型与退场机制，精准识别私立薄弱院校，及时协助其转型或退场，从而促进高等教育的可持续发展。但事实是，在台湾高等教育急速扩张阶段，私立高校遵循的却是“只进不出”的制度设计，这也说明了公权力部门在私立高等教育质量监管上的“缺位”。从现有退场机制的价值导向看，也充满被动应急色彩，缺少对台湾高等教育系统和私立高校科学性的引导和优化。对于台湾教育主管部门来说，如何将被动应急的退场机制化为充满科学性和前瞻性的干预措施，注重优化台湾高等教育结构的同时，创新政策思维，引领私立高校走向开放式办学和多元化招生之宏图，尤其是加大与中国大陆地区高等教育及生源市场的对接，适时引导私立薄弱院校进行破产重建，同样备受台湾社会各界所期待。
私立薄弱院校进行及时、有序、高效的转型与退场是后大众化时代高等教育体系实现良性运行的必要举措。我国台湾地区公权力部门经过较长时间的摸索和实践，建立起行政指令与法律规制共构的私立高校退场机制，从宏观调控和微观干预着手，对高等教育体系中的私立薄弱院校进行监管，督促其转型或退场。对于台湾高等教育而言，强化公权力部门对私立高校退场的干预不仅是实现高等教育供需平衡和质量提升的重要手段，也是纠正台湾高等教育市场失灵、保障教育公益属性、落实教育公平的必要举措，还是推进高等教育共享治理的一种全新工具。这种直接干预和间接干预并行的“强干预”职能模式已经并将持续影响着台湾私立高等教育的生态环境，使公权力部门与私立高校之间的“监督与被监督”关系变得更加巩固。从退场机制自身来看，相对规范的退场程序、较为完善的配套措施、公开透明的高校信息披露制度、多元权力制衡的退场运行模式，对于改善台湾私立高校退场乱象、稳定私立高等教育发展秩序无疑将起到一定效用。
但是，我们也看到，由于台湾公权力部门对于高等教育盲目扩张和同质化发展下必将到来的生源危机和质量危机的回应不够及时，退场机制的建立过程繁复冗长、举步维艰，致使迄今才完全建立起来的退场机制最终变成被动应急的事后补救措施，未能在私立高校发展危机萌发的早期阶段，引领和激励其转型发展，也未能引导私立高校退场之后进行破产重建。在私立高校退场过程中，由于利益均衡补偿机制没有得到很好的确立，直接影响到学校法人及相关利益群体的配合程度。对于顺利摆脱退场困境的私立高校，公权力部门是否需要及时退出，以防止其过度干预行为的发生，目前也尚未纳入退场机制加以考虑。因此，台湾私立高校退场机制的具体功效为何，将来还会出现怎样的调整，值得持续跟踪评估。在我国大举推进高等教育高质量发展进程中，可充分借鉴台湾地区高等教育发展的经验和教训，切忌走上高等教育规模盲目扩张引致供需严重失衡的错误之道。同时，也应及早建立“有进有出、优胜劣汰、规范有序”的常态化退场机制，避免高等教育资源的过度浪费。
原文刊发于《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2023年第5期《台湾研究》专栏，第80—88页。因篇幅问题，注释删略。
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